余初心：央行与财政关系的转型与现代化
余初心：央行与财政关系的转型与现代化 2020.05.19
一、财政和央行左右口袋说与穿一条裤子的说法来源于计划经济
在传统的计划经济体制下，货币与财政不分家。政府一直处于统管全社会资金的地位。
计划经济实行统收统支，整个国民经济的资金运行处于高度集中状态，社会经济的微观主体——国有企业的大部分财务，甚至固定资产折旧，理论上都集中到国家财政掌握，企业和个人所获得的财力都是财政让予的。相应地，银行沦为国家财政的出纳，财政拨款取代了企业投资，生产不强调成本和资金费用，国家要承担企业盈亏的责任，也要为国有企业负担诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他集体福利设施的投资补贴等。
在经济转型初期，正是基于财政和央行是左右口袋说与穿一条裤子的理念，当我国财政占国民收入下降较快，财政面临很大的压力，一方面财政直接向央行透支或借款，另一方面一些财政性支出转嫁给金融体系，让银行发放各种名目的“安定团结贷款”、“启动资金贷款”等，此外金融机构税负也偏重，最终的结果是以严重的效率损失和通货膨胀为代价，金融机构不良贷款上升很快，无法有效支持实体经济。正是认识到财政和央行是左右口袋说与穿一条裤子的理念危害，我国政府逐步按照现代市场经济的要求规范央行和财政的关系。
1993年12月25日，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出“建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系”以及“深化金融体制改革，首要的任务是把中国人民银行办成真正的中央银行”，这一决定首次规范了财政与金融的关系。《中国人民银行法》明确禁止央行向财政直接融资。《中国人民银行法》第二十九条规定人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债劵；第三十条规定人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保。同时，让政策性业务从专业银行中分离出来，建立真正意义上的商业银行。
转轨中，财政变相透支问题一直存在，逐步递减。我国转轨早期的中央银行财务制度的一个重要特征是尽最大努力支持财政预算不足。虽然法律规定中央银行亏损由财政“兜底”，但实际上大量挂账，对财政政策和货币政策的效力造成了不利的影响。
1995年《中国人民银行法》出台后，财政部向中央银行直接透支的行为受到抑制，但间接透支和责任转嫁仍然大量存在，主要表现在：
一是政策性再贷款数量巨大，带有财政透支性质，如国有粮食企业、军工企业、老工业基地国有企业政策性破产，应由财政负担的亏损却在中央银行资产负债表上长期挂账；
二是财政无力承担计划经济和转轨初期遗留的大量贷款损失，由金融体系及央行信用自行消化；
三是在中央银行资产负债表的“其他”科目中包含不实会计核算和财政性资金运用等。
这些实质性透支与长期以来存在的一种惯性认识是分不开的，即金融出了问题，首先找中央银行解决，其他问题才找财政解决。随着转轨的深化，这些现象逐步减少，但尚不充分。转轨了这么多年以后，今天的宏观经济治理仍面临着抉择，是继续现代化方向往前走，还是回到计划经济的思路。
二、市场经济条件下央行和财政是相互制衡又相互配合的关系
在市场经济条件下，央行与财政支出的性质是不同的。
央行的钱是贷款性质，而财政的钱来自纳税人，是公共支出性质，分别对应的是流动性和偿付能力的问题。
具体地说，央行的资产方支出对应的是负债方各项存款、央行票据及现金发放，现金发放是央行对社会的负债，这些都是要偿还的，否则会损害央行资产负债表的健康程度，也会影响公众的信心和币值的稳定。这也是所有现代中央银行坚持的“白芝浩原则”，即在金融危机时，中央银行应当慷慨放贷，但只放给经营稳健、拥有优质抵押品的公司，而且要以足够高的、能吓走非急用钱者的利率来放贷。尽管美国应对疫情的量化宽松货币政策不断扩大，但美国政府要求金融机构对中小企业的放贷是由财政担保的。
相对来说，花财政的资金对应的是纳税人的缴税和政府发债，是要通过某种形式由人民做主并接受全体人民监督的。现代经济史各种经验反映出，每个经济体都要保持公共政策的有效性、防止政府乱花钱。公共财政制度是建立在一系列严格规范的制度基础上的。其根本的原因在于，以满足社会公共需要为着眼点的财政收支，同全体社会成员的切身利益息息相关。财政收入来自于全体社会成员，财政收支的透明度和审议、监督程序关系到政府的公信力。这些制度规范包括以法治为基础，全部政府收支进预算，接受各级人民代表大会和全国人民的监督。从预算的角度来讲，预算制定、预算批准、预算执行和事后监督，都要建立足够好的制衡关系。
在明确建立现代中央银行制度的同时，也确定了公共财政的改革方向。2001年《政府工作报告》中首次提出公共财政的概念。2003年10月，十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。2007年召开的中共十七大明确提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。公共财政在支出方向上则以民生领域、公共产品和公共服务为主，弥补市场失灵，做市场主体不愿去做的事。应避免过度参与竞争性行业，防止挤出效应并造成与民争利的不利局面。
三、偏离公共财政会扭曲市场经济下政府的一系列行为
财政与央行的关系本质上是政府与市场的关系。
如果财政部门的行为偏离了公共财政的理念，会产生一系列的问题。
一是财政赤字并不是越少越好，也不是减税越多越好，要处理好功能财政与平衡财政。应不断优化财政支出结构，减少可市场化的基建项目支出，增加教育、医疗、养老、环保、扶贫等公共领域的支出，提供有效率的、让群众满意的公共服务，增强人民群众的“获得感”。值得注意的是，中国经济增长转型有一个过程，财政支出从过去主要支持基础设施等建设领域，转向提供公共服务和公共物品，也需要一个过程。财政政策不是平衡财政，应有逆周期调控的功能。
二是央行和金融体系是在总需求调控在合理水平的目标下，考虑是否及如何支持财政政策，及对国债市场的具体操作。同时要保持宏观经济调控的合理分工和必要制衡。
三是要避免财政部门的“缺位”与中央银行的“被迫补缺”。如果财政职能转变滞后，财政在“三农”、教育、医疗、社会保障、自主创新、节能减排、生态保护领域的投入严重不足，历史欠账问题没有完全解决，资金缺口就会巨大。在我国，由于财政与金融关系尚未理顺，财政部门的“缺位”就可能造成中央银行的“被迫补缺”，处置不良贷款和维护金融稳定的绝大部分成本都转嫁给了中央银行，或者由中央银行垫付。这是以损害央行资产负债表为代价，是一种财政变相向央行透支的行为。
变相透支央行，回避约束的财政支出，使中央银行承担财政职能，出现公私不分、效率低下和通胀转嫁，最终损害政府的公信力。财政赤字依赖货币政策放水，是饮鸩止渴。
一是缺少制衡的支出，无论是政绩工程，还是老百姓的福利，都是易上难下，希腊债务危机就是很好的例证；
二是缺少约束的支出，其效率一定会大打折扣；
三是没有监督的财政支出，容易滋生腐败。
四、当前讨论特别国债和财政赤字要放在公共财政的大框架下讨论
一是如何看待特别国债。
在当前的疫情下，为“六稳”和“六保”，提出发行特别国债。如何认识当前形势下发行特别国债？
历史上两次发行特别国债都是变相透支央行。1997年定向发行2700亿特别国债用于补充四大银行资本金，2007年以“定向+公开”方式发行1.55万亿用于组建中投公司。当时的市场条件是没有那么大的认购能力，或会导致价格过高，冲击整体经济。为了不与《人民银行法》关于“不得直接认购、包销国债”的法律规定发生冲突，2700亿是借央行大幅降准而使银行体系有多余的流动性来认购的，1.55万亿特别国债中的1.35万亿是通过农行“过桥”的操作方式发行的，但实质上仍是央行向财政直接提供融资，这些变通操作，是否符合治理体系现代化和改革方向存在较多的争议。两次发行均纳入政府性预算，没有纳入当年财政赤字，至今仍有争议。
按照某种解释，特别国债之所以区别于普通国债，一是有等值的资产对应；二是投资于盈利性目标；因此还本付息均能自行承担，不影响未来的财政收支。这种说法说服力不强。以往列入赤字的建设性支出也都有资产对应，有无还本付息能力都是有风险系数的。实际上凡是财政举债，均应列入赤字。特别国债投资盈利性项目，还涉及是否偏离了公共财政的本义。
1997年发行特别国债最终大部分注资因转轨损失而核销，不符合发行特别国债的表述。
2007年发行特别国债组建中投，初期组建的团队经验欠缺，加上遇到国际金融危机，一度资产收益率不佳。
特别国债的资金用途既然充当股本，将不可避免地面临损失风险。
总之，财政政策和收支只要具备合理性，应遵循透明和决策、监督程序来实施，而不是设法回避正当程序。而特别国债的使用并不存在明确的法律约束，迄今为止，特别国债的定义、发行方式、资金用途等，并无明确的法律依据。这次抗疫需扩大财政支出，是正当且易获公众及程序认可批准的，但提出了抗疫特别国债，不符合过去定义的特别国债要求，即所用项目能够自行按期付息、到期还本。这次疫情情况下，特别国债主要用于救助，是一般性支出，不必去说发行特别国债不会造成财政赤字的上升。
为克服疫情的需要，可以扩大财政支出，但用什么样的形式必须经过适当程序——经过全国人大常委会批准，工具的选择也要正确，中央银行可以适当的方式配合，但要透明，不能藏着掖着。
二是如何看待财政赤字货币化。
正如IMF第四条款磋商时指出的，中国政府的实际财政赤字率超过政府公布的数值，有大量隐性的赤字，避开了各级人大的监督。在当前的疫情下，提高财政赤字应该通过全国人大，但是要说明如何使用，是否坚持了公共财政的理念，是否发挥了应有的效率。在此基础上，以何种方式发债是技术层面的问题。在总需求保持合理水平的前提下，央行要配合好财政做好国债的发行。如果财政希望央行帮助完成一些财政职能，应有相应的财务安排。
党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，在财政金融领域必须处理好央行和财政的关系。必须坚持公共财政理念和现代中央银行制度推进相关制度的改革。
一是依法落实中央银行独立的财务预算管理制度，维护资产负债表的健康。
二是要坚持公共财政的理念。
三是我国必须提高财政体制的效率，从长远来看，地方隐性债务问题、养老金缺口问题，都需要财政资金解决。如建立财权与事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体制；同时要推进我国养老金制度的改革等。
四是在理顺央行和财政关系的基础上推进各项改革，激发市场活力。
作者：余初心 系资深学者
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